PLURALISME LEMBAGA NEGARA

Pluralisme kelembagaan negara dalam 10 tahun terakhir merupakan akibat dari respon terhadap kebutuhan sistem tata negara yang terus berkembang karena dinamika, permasalahan dan tuntutan perkembangan demokratisasi. Perubahan-perubahan terhadap kelembagaan dan birokrasi negara dilakukan secara mendasar di semua bidang dan sektor. Hal tersebut sebenarnya juga terjadi di negara-negara lain, terutama yang memiliki demokrasi yang sudah mapan seperti Amerika dan Perancis yang pada tiga dasawarsa terakhir abad ke-20, juga banyak  bertumbuhan lembaga-lembaga negara baru. Lembaga-lembaga baru tersebut biasa disebut sebagai state auxiliary organs, atau auxiliary institutions sebagai lembaga negara yang bersifat penunjang. Ada pula lembaga-lembaga yang hanya bersifat ad hoc atau tidak permanen. Dari pengalaman di berbagai negara tersebut, ketika di Indonesia ide pembaruan kelembagaan diterima sebagai pendapat umum, maka dimana di semua lini dan semua bidang, orang berusaha untuk menerapkan ide pembentukan lembaga dan organisasi-organisasi baru itu dengan idealisme, yaitu untuk modernisasi dan pembaruan menuju efisiensi dan efektifitas pelayanan. Akan tetapi, yang menjadi masalah adalah proses pembentukan lembaga-lembaga baru itu tumbuh cepat tanpa didasarkan atas desain yang matang dan komprehensif. 

Timbulnya ide yang bersifat reaktif, sektoral dan bersifat dadakan  dalam pembentukan lembaga-lembaga baru itu pada umumnya didasarkan atas dorongan untuk mewujudkan idenya sesegera mungkin karena adanya momentum politik yang lebih memberi kesempatan untuk dilakukannya demokratisasi di segala bidang, seperti misalnya ketika Presiden langsung membentuk Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPK) pada saat menghadapi permasalahan isu korupsi, pembentukan Komisi Hukum Nasional dan Komisi Ombudsman Nasional yang hanya berdasarkan Keputusan Presiden, pembentukan Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), Komisi Pemilihan Umum (KPU), Komisi Nasional Hak Azasi Manusia (Komnasham), Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU), Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (KKR), Komisi Kedokteran Indonesia (KPI) dan lain sebagainya. Oleh karena itu, tren pembentukan lembaga-lembaga baru itu tumbuh dengan jumlahnya yang sangat banyak, tanpa disertai oleh penciutan peran birokrasi yang besar. Akibatnya, bukan efisiensi yang dihasilkan, melainkan justru menambah inefisiensi karena meningkatkan beban anggaran negara dan menambah jumlah personil pemerintah menjadi semakin banyak. Ada pula lembaga yang dibentuk dengan maksud hanya bersifat ad hoc untuk masa waktu tertentu, tetapi karena banyak jumlahnya, sampai waktunya habis lembaganya tidak atau belum juga dibubarkan, sementara para peng­urusnya terus menerus digaji dari anggaran pendapatan dan belanja negara ataupun anggaran pendapatan dan belanja daerah. 

Menelaah hasil perubahan UUD 1945 yang telah dilakukan MPR melalui amandemen sebanyak empat kali, terdapat perubahan mendasar dalam penyelenggaraan negara. Salah satu perubahan mendasar tersebut adalah MPR tidak lagi berkedudukan sebagai lembaga tertinggi karena prinsip kedaulatan rakyat tidak lagi diwujudkan dalam kelembagaan MPR tetapi oleh UUD, Pasal 1 ayat (2). Sehingga hal ini merubah sistem dan hubungan kelembagaan negara. UUD 1945 sebelum perubahan kedaulatan dilakukan sepenuhnya oleh MPR dan kemudian didistribusikan kepada lembaga-lembaga tinggi negara, pembagian kekuasaan (distribution of power) yang bersifat vertikal dan tidak mengenal  pemisahan yang tegas.

Setelah amandemen UUD 1945 MPR bukan lagi menjadi lembaga tertinggi negara, maka dianut sistem pemisahan kekuasaan (sparation of power) yang bersifat horizontal, yang  secara tegas tercer­min pada lembaga negara yang menjalankan fungsinya dengan mengedepankan prinsip checks and balances system. Jika dikaitkan dengan hal tersebut di atas, maka dapat dikemukakan bahwa dalam UUD 1945, terdapat tidak kurang dari 34 lembaga negara yang disebut keberadaannya dalam UUD 1945 dan masih banyak lagi lembaga-lembaga yang disebut secara eksplisit atau tidak disebut dalam  UUD 1945 yang pembentukannya berdasarkan UU atau peraturan dibawah UU. Dengan banyaknya lembaga negara yang dengan sistem pemisahan kekuasaan (sparation of power) berarti bahwa kedudukan antara lembaga-lembaga negara tersebut adalah setara, sehingga dapat saling melakukan pengecekan dan penyeimbangan. Dari segi fungsinya, ke-34 lembaga tersebut, ada yang bersifat utama atau primer, dan ada pula yang bersifat sekunder atau penunjang (auxiliary). Sedangkan dari segi hirarkinya, ke-34 lembaga itu dapat dibedakan ke dalam tiga lapis. Lapis pertama dapat disebut sebagai lembaga tinggi negara. Lapis kedua disebut sebagai lembaga negara saja, sedangkan Lapis ketiga merupakan lembaga daerah. Memang sekarang tidak ada lagi sebutan lembaga tinggi dan lembaga tertinggi negara. Namun, untuk memudahkan pengertian, pada lapis pertama dapat disebut sebagai lembaga tinggi negara, yaitu :

1 Presiden dan Wakil Presiden
2 Dewan Perwakilan Rakyat (DPR)
3 Dewan Perwakilan Daerah (DPD)
4 Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR)
5 Mahkamah Konstitusi (MK)
6 Mahkamah Agung (MA)
7 Badan Pemeriksa Keuangan (BPK)

Lembaga-lembaga negara sebagai lapis kedua itu adalah:
1 Menteri Negara
2 Tentara Nasional lndonesia
3 Kepolisian Negara
4 Komisi Yudisial
5 Komisi pemilihan umum
6 Bank sentral

 Lembaga-lembaga daerah itu adalah:

1) Pemerintahan Daerah Provinsi
2) Gubemur
3) DPRD provinsi
4) Pemerintahan Daerah Kabupaten
5) Bupati                                                                                                                                                 
6) DPRD Kabupaten
7) Pemerintahan Daerah Kota                                                                                         
8) Walikota
9) DPRD Kota 

Demikian pula, Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK), Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU), Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPK), Komisi Pemilihan Umum (KPU), Komisi Nasional Hak Azasi Manusia (Komnasham), Komisi Hukum Nasional, Komisi Ombudsman Nasional dan sebagainya, merupakan lembaga negara juga yang dibentuk berdasarkan UU atau peraturan dibawah UU yang memiliki kedudukan sama dan kuat secara konstitusional. Dengan begitu banyaknya lembaga-lembaga negara baik itu yang bersifat primer atau penunjang yang dibentuk bertujuan untuk efisiensi dan efektif karena pembentukannya tidak didesain dengan baik dan bersifat sektoral serta tidak komprehensif justru menghasilkan ketidakefektifan, penyimpangan, konflik dan tumpang tindih pekerjaan. Suatu contoh kasus pembentukan Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPK) bersinggungan dengan lembaga Kepolisian Negara dimana dalam UU Kepolisian dan KUHP masih disebutkan bahwa Kepolisian adalah penyidik tunggal, tetapi dalam hal ini KPK juga diberi kewenangan untuk melakukan penyidikan, meskipun KPK juga diatur oleh UU Tipikor tetapi tumpang tindih UU dan ketidak pastian batasan kewenangan menimbulkan gesekan dan konflik kepentingan antara lembaga negara tersebut.

Misalnya dalam menangani kasus mafia pajak Gayus Tambunan, siapa yang berhak menangani apakah Kepolisian atau KPK. Ketidak jelasan aturan dan tumpang tindih fungsi lembaga menimbulkan konflik sehingga terjadilah seperti; kasus ’Cicak vs Buaya’, kasus Bibit Candra, Century, Susnoduadji dan sebagainya. Kemudian dibentuk Komisi Penyiaran Indonesia (KPI) padahal sudah ada Kementerian Menkominfo, Komisi Kedokteran Indonesia padahal sudah ada Kementerian Kesehatan. Hal tersebut menunjukkan bahwa bayaknya lembaga negara justru bisa mengakibatkan kontra produktif dan pemborosan anggaran apabila tidak diatur dengan ketentuan perundang-undangan yang jelas, tegas dan komprehensif antara satu dengan yang lain, karena tiap kelembagaan negara membutuhkan dana operasional negara yang besar. Dengan kondisi seperti ini tentu antar lembaga negara tidak bisa melakukan checks and balances karena tumpang tindihnya pekerjaan dan kewenangan yang dimiliki. Apabila checks and balances tidak bisa dilakukan dengan baik maka jelas dampaknya akan terjadi banyak penyimpangan, seperti; manipulasi, kolusi, korupsi dan kesewenang-wenangan, sehingga tidak heran apabila saat ini masih terjadi pembusukan pengelolaan kekuasaan dan belum menghasilkan nilai-nilai tata pemerintahan yang baik.      
               

Sebetulnya yang lebih mendasar lagi dari penyebab carut marutnya sistem kelembagaan negara adalah kondisi demokrasi kita. Demokrasilah yang mendorong munculnya lembaga-lebanga negara yang begitu banyak, tetapi sayangnya demokrasi yang dijalankan saat ini masih sebatas struktural dan belum pada tataran fungsional. Contoh yang jelas adalah pada saat pelaksanaan Pemilu. Pemilu dilaksanakan untuk menunjukkan sistem demokrasi dan aspirasi dari rakyat, tetapi apakah betul-betul secara fungsional itu dapat menunjukkan aspirasi dan demokrasi yang sesungguhnya, bila dalam Pemilu politik uang (money politic) sebagai penggeraknya. Padahal Pemilu adalah sarana untuk memilih wakil-wakil rakyat dan kepala pemerintahan yang nantinya akan mewakili dan merumuskan perundang-undangan (regulation) yang dijalankan oleh lembaga-lembaga negara. Kalau hasil pemilihan wakil-wakil rakyat dan kepala pemerintahan tidak sesuai kelayakan dan penuh dengan intrik politik dalam pemilihannya, maka perundang-undangan (regulation) yang dihasilkannya pasti tidak jelas karena penuh dengan kepentingan. Ketidak jelasan aturan berarti akan menghasilkan kekacauan dan kegagalan sistem di semua lini dan bidang seperti saat ini.

ANALISIS SOLUSI

1. Telah dirumuskan di atas bahwa akar permasalahan adalah pelaksanaan demokrasi kita yang masih belum baik. Oleh karena itu yang perlu dibenahi terlebih dahulu adalah bagaimana bisa melaksanakan demokrasi secara baik dan benar. Demokrasi yang baik adalah dengan melakukannya sesuai dengan ketentuan hukum yang ada. Jadi memang harus ada pemaksaan untuk penegakan hukum, kepastian hukum dan penindakan yang tegas bagi yang melanggar karena kita juga sudah memiliki perangkat hukum. Realitanya adalah pelaksanaan Pemilu yang jujur dan adil sebagai penyaluran aspirasi rakyat dalam memilih wakil-wakilnya serta kepala pemerintahan yang betul-betul credible, layak dan memiliki integritas yang tinggi. Perlunya jaminan tidak ada politik uang (money politic) dan pemaksaan politik lain dalam Pemilu. Apabila wakil-wakil rakyat dan kepala pemerintahan dipilih benar- benar sebagai aspirasi rakyat dan memenuhi kelayakan maka dapat dipastikan hasil kerja dalam perumusan perundang-undangan (regulation) akan baik dan kepemimpinan pemerintahan yang kuat karena didukung sepenuhnya oleh rakyat. Perundang-undangan (regulation) yang baik, jelas, tegas dan komprehensif akan mudah dilaksanakan oleh lembaga-lembaga negara yang telah dibentuk, tidak menimbulkan keraguan, sehingga tercapai tujuan efektif dan efisen dan tidak ada bersinggungan, tumpang tindih pekerjaan dan kepentingan. 

2. Lembaga-lembaga Negara yang dibentuk disesuaikan dengan kebutuhan dan telah di desain dengan matang dan komprehensif sesuai yang tertuang dalam UUD 1945, UU ataupun peraturan dibawah UU. Tidak membentuk lembaga yang baru apabila pekerjaan tersebut sudah dan dapat dilakukan oleh lembaga negara yang sudah ada. Tentu hal ini harus diimbangi oleh peningkatan kemampuan (capability) dan kepercayaan (trust) terhadap lembaga negara tersebut. 

Suatu contoh kasus korupsi harusnya bisa ditangani secara keseluruhan oleh Kepolisian Negara, dengan membentuk biro-biro penanganan bidang kasus, misalnya biro korupsi dan biro lain seperti; biro kejahatan ekonomi, biro narkoba, biro kejahatan informatika dan sebagainya, sehingga tidak perlu di bentuk Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPK). Sebetulnya biro-biro ini sudah ada di Kepolisian Negara, tinggal memberdayakan dan memberi kepercayaan karena pembentukan lembaga-lembaga negara yang baru sering disebabkan karena tidak adanya kemampuan (capability) dan kepercayaan (trust) terhadap lembaga yang sudah ada. Jadi kelembagaan negara haruslah dibuat ramping tetapi efektif dan efisien sehingga tidak terjadi pemborosan tenaga dan biaya negara serta memudahkan untuk melakukan checks and balances. Tidak semua permasalahan harus di atasi dengan pembentukan lembaga baru yang bersifat bebas dan mandiri.         

                                   

Apabila hal tersebut sudah ditempuh maka sistem ketatanegaraan akan dapat berjalan dengan baik dan dapat membangun tata pemerintahan demokrasi yang akuntabel dan sanggup mensejahterakan masyarakat.